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千亿环境税能驱散城市雾霾吗?

2019/8/14 8:15:09

千亿环境税能驱散城市雾霾吗?

 

冬雨渐止,雾霾天又卷土重来。入冬后的上海,“哦,霾高的"似乎已经成了常态。随着各大城市纷纷加入限购行列,环境治理的“成本意识”已经开始深入人心。

 

然而,仅仅靠限购、限牌、限号,对于环境治理恐怕还是杯水车薪。因此推动环境保护费改税,早已箭在弦上。作为国外业已成熟的“绿色税收”,环境税真能帮助我们驱散城市上空的重重雾霾?

 

环境税的适用有前提

 

按照通常的理解,雾霾的形成与市场主体的外部性密不可分。

 

早在90多年前,英国的著名经济学家庇古就曾指出,在市场经济自由竞争的条件下,由于私人成本与社会成本的不一致,造成私人行为的过度供给,其结果就是污染规模超过了最大的环境承载范围,进而削弱了生态环境质量的基础。

 

这一点不仅仅体现在生产行为上,也体现在消费行为上,譬如汽车驾驶等。

 

由此,环境税论者认为通过税收的方式将外部成本内部化,显然是一个可行的环境治理途径。人们的污染行为,会因为税负成本的提高而有所收敛。

 

但问题在于,环境税适用性是有其前提的。即便在西方国家,也并非都能成功地采取环境税的政策。譬如,针对温室气体的排放,美国环保署便无法撬动国会通过有关环境税的法案。表面上看这是政党间博弈的结果,但实质上是环境税无法在全社会取得最广泛共识。

 

至于原因,沿用美国现任经济学会会长、耶鲁大学经济学教授威廉·诺德豪斯的话说,这种税收其实是一个“负行为”税。如果说其他的税收都是针对“收益”收取的分配调节税,那么,唯有环境税是针对“成本”收取的惩罚税。

 

对社会造成的成本越大,收取的税额也就越高,这显然非常特别。

 

征收规模不是越大越好

 

对于社会经济而言,环境税的理想规模其实是越小越好。如果征税规模大且时间长,这并非国家与社会之福,反而证明国家和社会无法有效治理环境,担负了很高的社会环境成本。

 

因此,环境税的征收困境,还不仅仅是提高公众负担的问题。如果有其他选择的话,与其开征环境税,还不如从源头缩小其征收范围。这是其一。

       

其二,环境税不是征收了就会有效。要通过环境税来还原或者内部化污染排放的外部成本,最为紧要的一个前提是,排污主体要对环境税足够敏感,也就是在环境税与排污行为之间可以建立一个有效的传递和影响过程。

 

那么什么是其中的必备条件?这个条件说起来很简单,但做起来却很难,那就是市场化下的充分竞争。

 

 举例来说,根据相关研究结果,当下雾霾污染最主要根源是煤炭利用,所以治理雾霾的总体方向是要降低煤炭利用在整个能源利用中的占比。假如我们对煤炭利用开征环境税,其他条件都固定的情况下,其结果显然将抬高煤炭利用的成本,这一效应将主要集中在煤炭利用的上游环节,包括发电、供暖等。

 

按照标准市场化的传递过程,这个成本会很快扩散到下游的终端用户上,包括用电和采暖的企业和消费者。即提高市场价格,然后再通过干预他们的最终消费规模,使得价格、数量效应足以反馈给上游的发电及供暖企业,以及更上游的煤炭开采和生产企业。

 

上述过程中,与市场化相关的三个因素非常关键,一是煤炭发电成本会否及时传递到下游的用户,二是煤电价格是否会影响煤电消费水平,三是煤炭利用的变化是否会影响煤炭的生产?

 

如果其中任何一个环节没有实现以市场价格来调节生产和消费,都会致使环境税的征收无法收到克制能源利用过多的效果。

 

非市场化影响“疗效”

 

而现实恰恰是,在所有这些环节上,我们的市场化以及市场竞争的程度都很低。其中,电力价格完全由国家有关部门控制。煤炭的价格似乎实现了市场化,但其实还是受到煤炭大省政府的重重影响。

 

这意味着,环境税的理论效应究竟如何一环接一环地传递开来,也完全取决于国家和地方政府的调控。在此情况下,要说开征环境税就能调动全社会来减少煤炭利用,显然不可信。

 

另外值得关注的一点是,环境税的效应,还不仅仅取决于资源能源产业本身的市场化程度。从影响环境、造成雾霾的成因来看,最为直接的,仍然要数工业企业的生产排放。如果所有的生产和排放规模都是根据其成本来定夺,那么节能减排的挑战还不会那么大。

 

问题是,我们长期存在着严重的产能过剩问题。特别是在一些资源能源环境密集的产业领域,尤其突出。这样的产能过剩,很难用市场经济的发展周期或波动性来解释。这也从另一个角度证明,我们的环境污染还不完全只是行为主体受市场外部性驱动那么简单,其背后还有着非常明显的“计划驱动”痕迹。

 

在各种产业政策的刺激下,很多高能耗、高污染的产业都在以超过市场需求能力的规模扩张。这样一来,即便千亿环境税可以治理来自市场外部性的失灵问题,也不足以抗衡这种政府主导和推动下的计划性产能过剩。

 

以环境治理的名义开征环境税,我们要举双手赞成。但在设计环境税的过程中,务必考虑到其他相关制度和政策措施的协同性。否则,环境税充其量也只能是一场市场的盛宴而已。